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发布时间：2025-04-05 20:51:45编辑：唯命是听网浏览（63）

而惩罚性赔偿明显承载了国家的规制目标，性质颇令人困惑。

第二，在持续的政策实施功能主导下，正式制度早已无法实质地化解纠纷，纠纷解决型程序正在向正式制度之外逃逸。[28] 数据源于中国法律年鉴出版社于2003年至2016年间出版的《中国法律年鉴》共14册。



但是，科层型权力组织的固有特点就是对逻辑法条主义的恪守，因此，在科层型权力组织的纠纷解决型程序中，法官对待自由裁量权的态度是谨小慎微的。[40] 如在美国行政赔偿制度中，只有当私人在类似的情况下必须负责时，受害人才能要求联邦政府赔偿。[9]参见江必新、梁凤云、梁清：《国家赔偿法理论与实务》，中国社会科学出版社2010年版，第737页。对于息诉罢访协议（保证书）、补偿协议、救助协议等现象，实践中的多数观点认为，其不仅在客观上架空了法定赔偿标准和范围，阻碍了《国家赔偿法》的正确实施，而且还有损法律尊严，有违法治原则。但是，本文意在强调，不可忽视提高赔偿标准和扩大赔偿范围在制度功能上的蕴意。

在国家赔偿案件中，对于受害人提出的固定资产折旧损失赔偿请求，法院往往以不属于企业必要的经常性费用开支、不属于国家赔偿范围为由驳回。相关研究，参见杜仪方：《新〈国家赔偿法〉下刑事赔偿的司法实践研究》，《当代法学》2018年第2期，第45-54页。其次，由于立法中相关适用根据的增加，其相应形式上的法定强制实施义务增强，相关的公众参与的位置会比较集中于第Ⅱ象限之内。

[28] 参见金自宁、刘力豪：《环境影响评价公众参与的司法审查机制完善》，载《中州学刊》2017年第2期第57-58页。判决的基本立场是严格遵从成文法中文句的文意，强调法条本身是否设定了义务。从今天的角度看，这种制度性欠缺的原因在于，建立在计划经济体制基础上的金字塔形行政权体制中，围绕城市规划的政策形成过程只能是自上而下的行政机关组织体系的内部过程，位于该体制外部的市民被排除在该过程之外。同样，该程序中公众的意见主张也只是一种供行政机关参考的信息。

另外，当时的《环境影响评价法》所设公众参与只限于编制专项规划环节，但因建设项目的是否成立涉及到行政机关许可权的行使，因此，从法律体系整体而言，其自然也可适用《行政许可法》规定的听证条款。2014年，新《环境保护法》第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过，2015年1月1日施行。



文章来源：《行政法学研究》2019年第1期。（3）有关报告书技术方面的问题。本文分析的内容，仅限于后一阶段的情况。建设单位应当对收到的公众意见进行整理，组织环境影响报告书编制单位或者其他有能力的单位进行专业分析后提出采纳或者不采纳的建议。

公众参与结果表明，海沧现有化工企业导致的环境污染问题对周围居民的影响持续了较长的时问，市民反映强烈，对该企业解决环境问题和达到良好的风险管理水平缺乏信心。此后，新市区被提升为城市次中心并获得快速发展，人口急剧增长，房地产开发大规模推进。2007年12月19日，受厦门市城市总体规划环评小组的委托，中国环境科学院在其网站上刊登了对该次环评公众参与主要意见的回复。总之，法律须具有切实保障市民参与的作用。

如果从图1的框架来看，如何将也已出现在象限Ⅱ中的意见听取和信息提供等阶梯的现象立法固定化，同时尽可能在技术上提升到象限Ⅰ中的有意义的回应层级。在这个象限中，行政机关不负有法律上设定的施行公众参与程序的义务，是否施行公众参与的措施，因行政机关给予自身的认识和需要裁量决定。



[6] 也有观点认为环境法律制度中的公众参与始于1989年《环境保护法》第6条一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的规定，但对于对公众参与不同的理解，有学者对此提出了否定性意见。[29] （2013）沪二中行终字第576号行政判决书。

本文从城市规划法与环境保护法相关联之处，着眼于与行政法学紧密相关的治理的制度结构形成过程，尤其关注治理概念中的互动和多元问题，以公众参与为考察对象，尝试整理出目前中国行政法所面临的相应课题。[13]但在数量上，这类主张在数量上并不多见。近百名人大代表和政协委员中，15人举手发言，14人持反对态度。在过去的公众参与事例中，就有积极主动地从既有成文条款规定中开拓和创设出新的规则的事例。从现在的立足点来看，当时该法律建立的城市规划制度在内容方面具有两个显著特点，一是确立了规划编制和决定的权限体系。公众可以通过信函、传真、电子邮件或者建设单位提供的其他方式，在规定时间将填写的公众意见表等提交建设单位，反映与建设单位项目环境影响有关的意见和建议（第13条第1款）。

讨论中国城市环境法律中的治理制度时，都不可回避发生于2007年的厦门PX（化学品对二甲苯化工，P-Xylene）事件，该事件已经成为分析中国环境行政领域中治理问题的典型案例。第一例为上海市杨浦区正文花园（二期）业主委员会等诉上海市环境保护局环境影响报告审批决定案的二审判决。

最后访问时间2018年8月23日。另一方面，上面已经多次提到，在行为受法律的约束度方面，事件事例反映出公众参与所处的位置基本在横轴的靠右端。

在第Ⅰ象限中，公众参与作为一项行政机关应履行的法定程序性义务，且在经过公众参与的程序之后，行政机关必须服从公众作出的决议，负有执行该决定的义务。当然，不同的义务性法律规定中，对行政机关在考虑这些意见主张的义务强度上会有大小。

[10] 雷翔：《走向制度化的城市规划决策》，中国建筑工业出版社2003年底129页。从上述城市规划适用公众参与的条款内容来看，其适用的时点尽管是在规划报送审批之前，但其内容因没有排除性限制，从理论上而言，公众参与不仅限于对《环境评价报告书》征求意见的范围之内，而是可以扩展至规划中所涉及到是所有与城市环境相关的事项。上述两个裁判事例在司法主张方面反映出的共同之处在于，对于公众参与的法定条款要求，注重（形式）法定义务的履行，同时在履行方式上尊重行政机关的认识。[30] （2011）中行初字第82号行政判决书。

纵轴越向上则法律上的拘束程度越高，最上端达到行政机关在作出相应行政决定时必须服从公众作出的决议的程度。[31] （2014）盐环行终字第0002号行政判决书。

依照发言规则，每位参与者发言控制在3分钟之内。但该法律在注重于相关行政权体系建构的同时，并没有直接规定各类城市规划在外部方面的法律效力。

（3）参与者 在涉及到公众参与的文献中，对于参与者的范围问题，一般都会无争议地包括了三个部分，即市民、专家和人大代表及政协委员。从上述内容可见，这个阶段通过在环境法律制度中明文规定的方式，设置了如听证会等公众参与的方式，但这些方式一是只限定于规划编制程序之中，而没有涉及到《环境影响评价法》同样规范的建设项目。

[11]这些呼声和主张主要集中在两个方面。如何规定市民对行政机关对具体意见予以考虑的请求权。2015年7月环境保护部颁布规章《环境保护公众参与办法》，对2014年《环境保护法》中规定的公众参与方式作了较为详细规定。（6）作用 自厦门PX事件以来的公众参与，隐约可以看到其法律上发展路径，这就是从形式性地机械地适用法定条款，到基于社会运动的压力而实质性地赋予市民参与机会，再到法解释上实质性（实效性）地确定参与方式。

[34] 2002年8月1日在上海浦东新区举行的有关规划调整的公示会的事例。此判例明确了对城市环境有影响的建设项目在适用《环境影响评价法》之外，《行政许可法》中规定的公众参与条款也同样对其具有规范效力。

最后，结合公众参与的到达点寻找法律制度建设应有的方向。见吴轶诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案，载最高人民法院环境资源审判庭编：《环境资源审判指导》2016年第2辑第126页。

从现有的文献[15]来看，该次公众参与以大致存在前后两个步骤。三是目的为征求对《环境影响报告书》意见。